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李开孟 | 积极推动在雄安新区实施第三代PPP
发布日期:2019-06-13 信息来源:w88优德体育研究 访问次数: 字号:[ ]

2018年是雄安新区成立第二年。“高起点规划、高标准建设雄安新区”是以习近平同志为核心的党中央对深化京津冀协同发展作出的重大决策部署,是千年大计、国家大事。作为全国高质量发展的样板,雄安新区在推进基础设施建设中,应在投融资体制机制上有所创新。2018年11月30日,第二届雄安新区投融资发展论坛在河北金融学院隆重举办。来自国务院国资委、国家发改委等中央部委,以及高等院校、金融机构、知名企业等200多位专家学者参加论坛,围绕雄安新区建设发展相关的投融资创新、国企改革、金融发展等主题展开讨论。w88优德体育研究中心主任,中国技术经济学会副理事长兼投融资分会理事长李开孟博士应邀出席论坛,并发表《积极推动在雄安新区实施第三代PPP》主旨演讲。现将演讲内容整理刊发如下。

积极推动在雄安新区实施第三代PPP

雄安新区建设是千年大计、国家大事,建设资金需求很大,不可能完全依赖财政资金。PPP模式被认为是雄安新区推动投融资模式及基础设施建设运营模式创新的重要抓手。今天,我想围绕这个问题谈如下四点。

一 国际社会对PPP内涵没有形成统一的理解

雄安新区推动实施PPP模式,到底应该采用什么样的PPP模式,这是首先需要思考的问题。事实上,国际上,对PPP模式的内涵并没有形成统一的理解。

英国基础设施与项目管理局(IPA)认为,PPP模式,如PFI(私人融资计划)和PF2,是与私营部门签署的一种长期合同,用于基础设施项目的设计、建设、融资和运营,具体项目包括新建学校、医院、道路、住房、监狱、军事装备与营房,主要应用于政府付费领域。

世界银行则认为,各类PPP模式的区别基于三个方面的特征:一是涉及的资产类型;二是私营部门承担的具体职责;三是私营方的投资回收方式。

按照欧洲委员会的理解,PPP关注的是公共服务的采购,而不是资产,重点明确项目的产出而不是投入,考虑项目全生命周期的成果;PPP项目的支付方式,可以是使用者付费(如高速公路通行费)或政府方付费(如可用性付费、影子收费),或两者的组合(如较低的使用者付费加上公共财政的运营补助)。

经济合作与发展组织(OECD)认为,PPP模式可以提供的公共服务包括基础设施资产(诸如桥梁、道路)和社会资产(如医院、公用事业、监狱)。

联合国欧经会则提出新一代PPP的概念,要求确保在所有利益相关方中,将“人”放在首位,聚焦于提升各类社区的生活品质,特别是那些通过创造本地和可持续的工作机会,与贫困抗争的社区;与饥饿抗争改善生活、提升性别平等、为所有人提供水、能源、交通和教育的社区;以及那些提升社会凝聚力、公正性并反对所有形式的与人种、种族、信仰和文化相关的歧视的社区。必须提高规模、速度并让更多的人可以用付得起的价格得到更好的服务。

二 PPP存在三种基本类型

既然大家对PPP模式的内涵没有达成共识,在雄安新区到底应该采用什么类型的PPP模式?实际上,公共部门和私营部门合作的思想和理念可以追溯到很久的历史。尤其是使用者付费的特许经营模式,在欧洲已有超过100年的历史。这些实践为当代PPP模式的形成,积淀了重要的基础。

我们强调雄安新区的建设,仅依靠政府不行,完全依靠市场也不行,因此必须加强政府和社会资本的合作。但是,不能认为凡是公共部门与私营部门的合作,都属于PPP模式。但是,这些合作模式的经验总结,为理解当代PPP模式的内涵及其演化路径积累了基础。

特许经营等模式为现代PPP概念的形成提供了重要基础。从当代PPP概念的形成及演进过程看,以PFI模式为基础所形成的PPP,我把它叫做第一代PPP。

PFI模式的提出,以及在此基础上正式出现的PPP概念,在当代PPP模式的演进中具有里程碑意义,形成了“平等合作、利益共享、风险分担、长期伙伴”的PPP模式核心理念,构建了物有所值评价(Value for Money)等分析工具,对当代PPP概念的形成做出了重大贡献。因此,我将PFI称为第一代PPP,也叫“资金为先PPP”(money-first PPPs),强调Value for Money及财政资金如何更有效地使用。

不能将所有类型的PPP模式均视为PFI模式,不能要求所有类型的PPP项目都按照PFI模式的要求开展物有所值评价(Value for Money Assessment)等工作。在实践中,PFI模式的有效使用,受到各种条件的限制,在世界上任何国家都没有得到大规模地推广应用。英国20多年所实施的PFI项目仅700多个。尤其是在广大发展中国家和中低收入国家,财政资金匮乏。在此基础上通过以PFI模式为基础的PPP模式实现“可持续发展目标”,其使用空间将非常有限。

联合国欧经会提出的新一代PPP模式,叫“以人为先PPP”(people-first PPP),强调Value for People,是不同于PFI模式的新一代PPP,强调以PPP模式来实现可持续发展目标,称为“第三代”PPP。

新一代PPP的5个评估指标:(1)经济效果(Economic effectiveness);(2)公平进入(Access and equity);(3)环境可持续性(Environmental Sustainability);(4)可复制性(Replicability);(5)相关者的介入(Stakeholder engagement)。

联合国欧经会提出开发影响力投资工具(impact investment tool)的设想,提出对于影响力投资项目,要考虑三个指标:

(1)意愿导向(Intent)项目参与方是否愿意通过其项目实现环境及社会影响效果(extent to which parties to the project intend to achieve environmental and social impact from their project);

(2)可验证(Verification):这些效果能否进行验证(the impacts/outcomes are in fact able to be verified);

(3)投资地区(Location):能否将项目的投资布局到社会发展面临着最大挑战,因此能够最大程度地对当地社会发展做出最大贡献的地区(the locations of projects can make the greatest contribution to social development if they are in countries where the development challenges are the greatest)。

PPP模式的使用中应该采取什么模式,必须考虑当地的实际需求。对于很多国家和地区而言,尤其是广大发展中国家的实际需求,就是促进当地经济发展。只有经济发展了,很多社会问题才能得到有效解决。

没有经济发展成果的实现,以人为先PPP模式的实施就会缺乏基础。因此,我提出在推动从money-first PPP(PFI)模式向people-first PPP的转换过程中,不能忽视其中的一个重要环节,就是推动实施economy-first PPP“经济为先PPP”,强调Value for Economy评价。从而构建出“三代PPP”的理论框架。

第二代PPP的出现,来源于三大基础:(1)PFI模式所包含的现代PPP核心理念;(2)特许经营模式所形成的使用者付费等经营模式;(3)经济发展的诉求所推动的模式创新。

这种模式强调私营部门投资于基础设施项目所获得的回报,不是依赖于财政资金,而是通过市场化运作,利用使用者付费及价格机制,将PPP模式作为促进当地经济发展的重要工具。

第三代PPP模式的出现,来源于三大基础(Foundation):(1)PFI模式所包含的现代PPP核心理念;(2)特许经营模式形成的使用者付费等经营模式;(3)实现可持续发展目标(SDGs)的诉求所推动的模式创新,将PPP作为实现可持续发展目标的创新工具。

第二代PPP和第三代PPP均将PFI和特许经营视为其形成基础,这是这两代PPP模式形成的共同基础。二者的不同之处在于,第二代PPP模式强调经济发展优先的目标导向,第三代PPP模式则强调可持续发展优先的目标导向。

无论是“资金为先PPP”(money-first PPPs)、“经济为先PPP”(economy-first PPP)还是“以人为先PPP”(people-first PPP),PPP项目的实施都要考虑资金使用、经济发展、社会效果、环境影响等因素。

但是,各个地区在不同的发展阶段,人们的实际诉求会存在很大不同,各个目标的优先次序就会存在差别。我曾经讲过,对于人均GDP已经达到5万美元的国家的人们,与人均GDP仅500美元的国家的人们,他们的所思所想是很不一样的。我们必须正视这个客观现实。

在推动PPP模式向可持续发展目标的演进中,要研究其内在规律,包括不同国家及其发展的不同阶段对推动PPP模式的内在诉求所存在的区别,重视“经济为先”PPP模式的发展,从而为以人为先PPP模式的实现奠定坚实基础。

要正视不同国家,不同地区,不同投资者推动实施PPP模式目标导向及优先次序存在差异,三种PPP模式没有优劣之分,不是相互替代的关系,且将长期共同存在。在推动三代PPP模式健康发展中,不是让第二代PPP取代第一代PPP,也不是要让第三代PPP取代第一代和第二代PPP。我们不可能做到让所有的PPP项目都能达到以人为先PPP(people-first PPP)的标准。

应该在承认差异的基础上,促进第一代和第二代PPP模式的健康发展,为第三代PPP模式的发展打下更加宽广的基础,并引导推动更多的PPP项目符合“以人为先”及可持续发展目标的标准,使PPP模式成为实现联合国2030可持续发展议程的重要工具。

三 雄安新区应该聚焦实施第三代PPP

这要从雄安新区的发展定位谈起。雄安新区坚持生态优先、绿色发展,统筹生产、生活、生态三大空间,逐步形成城乡统筹、功能完善的组团式城乡空间结构,布局疏密有度、水城共融的城市空间。坚持中西合璧、以中为主、古今交融,弘扬中华优秀传统文化,保留中华文化基因。塑造中华风范、淀泊风光、创新风尚的城市风貌。通过承接符合新区定位的北京非首都功能疏解,积极吸纳和集聚创新要素资源,高起点布局高端高新产业,建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。

雄安新区坚持以人民为中心、注重保障和改善民生,建设优质共享的公共服务设施,提升公共服务水平,增强新区承载力、集聚力和吸引力,打造宜居宜业、可持续发展的现代化新城。加快建立连接雄安新区与京津及周边其他城市、北京新机场之间的轨道交通网络,打造便捷、安全、绿色、智能交通体系。建立健全大数据资产管理体系,打造具有深度学习能力、全球领先的数字城市。按照绿色、智能、创新要求,推广绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式,使用先进环保节能材料和技术工艺标准进行城市建设,营造优质绿色市政环境。雄安新区还要牢固树立和贯彻落实总体国家安全观,形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系,建设安全雄安。

雄安新区建设任务重,融资需求大。因此,应该探索多种融资渠道和方式。PPP模式的特点是强调利益共享、风险分担、平等合作,伙伴关系,是国际通用的基础设施投融资及项目运作模式,理应成为雄安新区基础设施项目融资的重要方式。

雄安新区建设不仅是资金需求的问题,而且社会各界对其高质量发展及模式创新提出了更高要求。资金的筹措方式影响和决定着项目运作方式和治理结构。在PPP模式应用领域的创新,有利于推动雄安新区机制改革和模式创新。雄安新区采用传统融资模式,全部依靠政府财政资金投资不现实。采用PPP模式,依靠财政兜底的政府购买服务的传统PPP模式同样不现实。

雄安新区拟采用的PPP模式,对于财政必须承担支付责任的领域,可以适当采用第一代PPP模式。但不能过度依赖第一代PPP模式。即便是采用第一代PPP模式,也应该是真正的第一代PPP。

中央给于雄安新区很高的定位,建设雄安新区的目的不是为了GDP,不是为了国家再重建一个新的经济增长引擎和区域经济发展的又一个经济增长极。因此, 雄安新区的PPP模式,同样不能指望过度依赖第二代PPP模式。

中央对雄安发展战略规划思路的定位,更加强调绿色、创新、环保、低碳、安全等理念,与第三代PPP的理念及目标诉求非常契合。因此,雄安新区的PPP模式应用,应高度重视探索、实践和发展第三代PPP模式。

中央对雄安新区基础设施项目建设的具体运作模式,不设置条条框框,鼓励大胆探索,进行模式创新。因此,将实施第三代PPP模式作为雄安新区基础设施建设PPP模式应用的战略重点及指导原则,将会得到政策支持。

雄安新区应借助目前中央所赋予的职能,用好难得的机遇,探索第三代PPP模式在我国推广应用的示范项目,形成可复制、可推广的经验及政策措施,为推动PPP模式在中国的健康发展提供“雄安模式”、“雄安经验”、“雄安案例”。

四 雄安实施第三代PPP模式的具体路径

一是避免出现错误的政策导向

主要应避免出现如下问题:(1)用“政府采购”统领全部PPP制度体系的构建;(2)将PPP引导到社会投资人争夺各种具体业务;(3)将PPP作为躲避招标承揽具体业务的工具;(4)利用行政权力强制和全面实施PPP模式;(5)鼓励地方政府与其所属平台公司可以采用PPP模式进行合作;(6)鼓励财政资金以社会资本的名义参与当地PPP项目运作;(7)以可用性付费的名义变相实施加长版BT模式;(8)以可行性补贴的名义导致财政资金大量无节制地投入;(9)以表面化的财政承受能力论证掩盖事实上的财政支出风险;(10)以部门分工乱象扰乱正常有序的公共治理体系。 

二是要避免PPP项目实际运作层面可能出现的问题

在实践中,应尽可能地避免出现如下倾向:(1)“项目融资” 演变成为事实上的政府融资和国企融资;(2)“股权投资”演变为各种形式的名股实债;(3)“长期投资”演变成为各种形式的短期融资;(4)“去杠杆”演变为各种加杠杆的创新工具;(5)“私营融资”演变为套取财政补贴的工具;(6)“政府采购”演变成为躲避项目论证的工具;(7)“严控预算”演变为突破预算约束的创新工具;(8)“公共服务”演变成为躲避持续运营的工具;(9)“专业咨询”成为项目闯关及套取财政资金的工具;(10)“深化改革” 成为拖延改革的创新工具。 

三是分类规划界定基础设施项目运作

1.严格控制财政资金的使用范围

对于不属于基础设施建设和公共服务提供的纯商业性项目,或者能够完全进行市场化运作的基础设施建设项目,均不得以奖补资金、政府专项投资、转移支付等任何名义进行财政资金投入,不能再继续以PPP的名义争取各种财政资金的支持,要严格限制财政资金的支出范围,将财政资金用在刀刃上。

财政资金的介入要分析其必要性和可行性,要开展基于公共理财的经济费用效益分析或费用效果分析,对财政资金使用的经济合理性进行判断,确保使用纳税人资金具有适当性。

2.继续用好项目运作传统模式

对于确实需要财政资金投入的基础设施项目,要充分发挥传统的由公共部门提供公共服务模式的主导作用。从西方市场经济国家几百年基础设施运作和公共服务提供的实践经验看,将财政资金交给公共部门使用是主流方式,不能强调要强制使用或全面实施PPP模式,同时也不能以“公-公合作”的名义将传统模式运作的项目生硬地扣上PPP的帽子。

对于公共部门提供公共服务的传统模式,要积极推动全面深化公共部门自身的体制机制改革,提升公共部门的现代治理水平和能力,确保公共服务提供的专业化、高效率和低成本。公共部门按照政府部门的要求提供公共服务,出现问题应由政府部门承担责任,接受社会公众监督。公共部门提供公共服务所使用的财政资金,不属于PPP 项下的财政资金支出范围。

3.大力发展非政府付费类PPP模式

对于出现政府失灵(传统的由公共部门提供公共服务模式难以有效运作)或市场失灵(完全推向市场难以有效提供公共服务)的基础设施项目领域,如果必须采用PPP模式,应尽可能地挖掘多元化的PPP项目投资回报渠道,鼓励采用财政资金不介入的特许经营运作模式,尽可能地不用,或者是减少财政资金投入。

不应将PPP项目的投资回报压在财政资金的补贴上面,更不要进行财政无限兜底、明股实债等操作,不能将PPP作为套取财政资金补贴的一种操作工具。

4.完善政府付费类PPP项目的科学论证

让物有所值评价工作本身真正能够物有所值。对于必须采用政府购买服务类型的PPP项目,应做好基于PSC分析的物有所值评价。

要完善评价方法,提高评价质量,确保物有所值评价工作本身不走过场,要发挥其促进降低PPP项目财政支出的作用,确保这项工作本身能够体现物有所值。

对于既有使用者付费又有政府付费的PPP项目,不应再继续以“可行性缺口补助”的名义为保证社会资本方取得合理回报,通过倒算所谓的“可行性缺口补贴”对项目进行无节制的补助。

要通过竞争程序尽可能采用能够降低财政补贴的PPP项目实施方案,要鼓励社会资本方主要通过挖掘其他商业机会和回报渠道,确保自身投资能够回收,而不是将主要精力集中于以“可行性缺口补助”的错误导向来无节制地套取财政资金方面。

四 是推动第一代PPP转向第二代

我国目前基于对第一代PPP的认知而制定的PPP制度体系,包括要求所有类型PPP项目都应进行“一方案两论证”的专业审查,都要纳入政府采购的框架体系,已经严重制约PPP模式在我国的健康发展。因此,社会各界应尽快达成共识,积极推动第一代PPP转向第二代PPP。

第二代PPP要求更加重视充分发挥市场机制的作用,要求主要向市场而不是向财政要投资回报,要求减少财政资金的过度介入,推动投融资体制深化改革,完善价格形成机制,转变政府职能,开启基础设施投融资建设领域的系统化改革。

要认真研究推动基础设施领域价格及收费制度的深化改革,研究PPP项目构建多元化投资回报机制的配套政策,大力发展市场化的融资手段,完善SPV治理结构,推动政府职能出现实质性转变。

对于必须由政府付费的PPP领域,应充分明确政府的责任与职能,通过政府付费的方式保证这类基础设施项目的建设和运营,杜绝可能出现的公众二次纳税,并保障社会公众的最根本权益。

要明确基于PFI模式的VfM、PSC等分析工具的适用范围和应用标准,提升政府部门的公共理财能力,推动实施基于责权发生制的政府长期预算编制体系,发挥财政资金服务于经济社会发展的根本目的。

五是引领推动实施第三代PPP

雄安新区之所以被视为“千年大计、国家大事”,就是因为将其定位为国家高质量发展的样板工程。贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,不仅与联合国倡导的以人为本和实现可持续发展目标的要求非常契合,更是雄安新区今后推动基础设施投融资体制机制改革创新必须回答的问题。

探索实施作为“可持续发展工具”的第三代PPP,应纳入雄安新区基础设施投融资模式创新顶层设计的核心内容。要在更高的层面来理解和完善雄安新区PPP制度体系,从全局的视角完善雄安新区未来的PPP模式推广路径,形成更多共识。

基于PPP在我国当前发展的实际情况,雄安新区推广应用PPP的总体思路应该是,总结第一代PPP模式在全国各地推广应用的经验教训,大力推动转向第二代PPP,并在此基础上,以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念为导向,结合雄安实际,借鉴国际经验,积极推动转向第三代PPP的实践。

雄安新区PPP模式的创新探索,要以绿色及可持续发展为导向,结合各种绿色金融工具的应用,研究探索雄安新区新一代PPP模式应用的思路、办法和举措,发挥在全国层面的引领和示范作用,形成具有国际影响力的新一代PPP典型示范案例,将第三代PPP模式的探索应用作为推动雄安新区基础设施投融资体制机制改革创新的重要抓手。




 

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